我国油价为世界中等水平

 每一次油价的上涨都会带来社会公众的抱怨，而这一次进入“8元时代”之后尤甚。发改委似乎也满怀委屈——我们已经延迟了调价的时间，并且控制了 涨价的幅度。但公众并不领情。在国际油价持续高涨的背景下，发改委左右为难的窘境越来越明显，如果提价幅度不够，“两桶油”会以炼油业务亏损为由施压，并 且挟垄断之力在市场上制造油荒，如果涨价幅度过大，又会淹没在公众的口水之中。
     一直以来，政府部门对于各种过快上涨的物价都严加控制，小到菜价大到楼价，不惜以各种市场化或非市场化的手段抑制涨幅，但在调节油价上，发改委已经显得越来越力不从心，其中最重要的原因，自然还是和我国成品油定价机制有关。
     2000年以前，我国成品油基本上实行政府定价，在过去十几年时间里，我国成品油定价机制历经多次改革，国内油价逐渐和国际市场接轨，定价机制 也从完全行政化向市场化逐渐过渡，但因为改革方案的不彻底，目前的定价机制仍只是披着市场化的外衣，实际主导权仍然掌握在政府之手。
     但由于油价的独特性所在，政府行政干预的模式或许能对菜价和楼价生效，但对油价并无太大的掌控力。其中主要有两大原因，一是我国的成品油定价以 国际市场原油时间继电器价格为参照指标，我国虽然是全球第二大石油消费国，但对于国际原油价格并无定价权，所以，在这样的背景下，政府主导定价的模式注定是力不从 心；其次，我国的石油市场被“两桶油”高度垄断，市场上没有形成足够的竞争主体，政府对“两桶油”的影响力远远弱于对蔬菜市场和房地产市场的影响力。
     无论是确立国际市场的定价权，还是打破“两桶油”的垄断地位，都非一朝一夕之事，而近在眼前的事情更值得担忧——油价进入“8时代”之后，该如 何应对并不遥远的10元时代？按照现有的成品油定价机制，如果国际油价重返2008年中旬创下的历史高位，也就是在现有价格上继续上涨20%，国内油价就 将迎来10元时代。如果国际油价保持今年上半年的上涨速度，这可能只需要一个季度就可以完成，而如果伊朗和叙利亚等地区局势出现恶化，这一天可能到来得更 早。
     油价快速上涨，作为夹心阶层的中产阶层受到的冲击最大。当油价涨幅较小时，处于高度垄断地位的“两桶油”可以享受巨额财政补贴，当油价涨幅过高时，农林牧渔等特殊行业可以得到相应补贴，中产阶层其实成为油价涨跌中最弱势的群体。
     这种定向补贴的方式既有失公平，同时也扭曲了资源的优化配置，干扰了市场的正常价格信号。有赚钱机器之称的“两桶油”屡屡以炼化业务亏损为由申 请巨额财政补贴，历来为人们所诟病，而对农民等弱势群体的补贴，虽然本意是为了保护农民利益，但在事实上已经扭曲了资源的正常配置，导致我国粮食等重要农 副产品的价格失真。
     与行政化的补贴方式相比，税收杠杆是更市场化的调节手段，在未来成品油定价机制的改革中，税收应该成为调节油价的重要方式。当油价高企时政府适当减税，可以减轻高油价对经济和民生的冲击，当油价较低时适度提高税率，可以抑制低油价时代的过度消费，实现节能环保的需求。
     今年我国财政政策的重要手段之一是结构性减税，如果在不远的将来国内继电器油价进入10元时代，结构性减税的财政政策也就有必要向成品油市场推进。我 国油价的构成大致分成三个部分，原油成本占据60%多，税收占据30%多，加工和流通环节的成本利润不足10%，从抑制油价的角度来看，国际原油成本基本 上难以控制，加工和流通环节的利润也难以压缩，唯一可以调整的空间就是减税。更重要的是，减税可以惠及所有人群，而不只是少数特定群体，与财政补贴的方式 相比更显公平，如果油价进入10元时代，大概也只有减税让利方可稍稍平息民众的抱怨。
     油价“8元时代”的困局与出路
     3月19日，国家发改委宣布汽柴油价格每吨提高600元，此次调价之后，北京、上海等大城市的汽柴油零售价突破8元/升，国内油价开始进入“8元时代”。
     中国油价的国际比较
     国内油价的节节攀升让很多消费者心生不满，一个经常被援引的例子是，美国汽油平均价格经过汇率和计量单位的换算之后，大约为7元/升，中国汽油价格已经超过了8元/升，比美国还贵，所以结论就是中国的油价明显偏贵。
     中国油价到底处于什么样的价格水平，仅仅和美国相比并不能得出一个全面客观的结论。首先是因为不同国家间由于汇率和成本等因素，即使是同样的商 品，价格也会相差很多，即使是麦当劳(微博)的巨无霸汉堡包，在不同国家间的价格也并不相同，不同国家间的油价更是千差万别。其次，不同国家间油价的高低，主要和 这个国家石油丰富程度有关，一般而言，主要产油国的成品油零售价处于较低水平，比如委内瑞拉的汽油价格约合每升0.3元人民币，其他如沙特、伊朗、科威 特、卡塔尔等国家的成品油零售价格都很低，这些国家的成品油价格远低于国际市场原油价格，主要靠政府进行高额财政补贴，而价格较高的国家主要集中在欧洲和 日本，油价基本上都在每升10元到15元之间，美国油价在世界范围内处于中等偏下，中国油价属于中等水平。如果和“金砖国家”相比，中国油价高于印度和俄 罗斯，低于巴西和南非。
     最重要的一点还在于，每个国家的油价形成机制并不相同，油价中包含的内容尤其是税负水平差别很大，税负水平的高低，是不同国家成品油零售价格差 异的主要原因。在主要石油进口国中，美国的税率较低，税负占零售价格的比重约为12%，其余大部分石油资源匮乏的国家，为了抑制消费者对石油资源的过度使 用，减少能源消耗，通常会对成品油价格征收较高的税负，欧洲、日本和韩国属于高税负国家，税收占零售价格的比重在40%到60%之间，税收是政府引导石油 消费的重要手段。从税负的角度来看，中国油价的税负水平居中，税负占零售价格的比重约为30%，以汽油价格为例，目前我国1升汽油的价格中包含1元的消费 税，17%的增值税，7%的城市建设税以及3%的教育费附加税等。
     中国油价虽然创下历史新高，但如果放在全球范围内来看，客观而言，中国还算不上高油价国家。但是油价之所以引发社会公众的诸多抱怨，原因在于国 内油价形成机制的缺陷，在很多人看来有失透明和公平，尤其是大量有车一族的中产阶层，对目前的油价机制最为不满，当油价较低时，中国石油(9.69,-0.02,-0.21%)和中国石化可以炼 油业务亏损为由申请巨额国家财政补贴，而当油价过高时，农民等困难群体也可以享受补贴，唯有具备一定话语能力的中产阶层要直面油价涨跌，所以对于油价的变 化也就格外敏感。
     另外，中国成品油的绝对价格在全球范围内虽然并不算高，和欧洲、日本等高油价国家相比还有相当距离，但是如果和人均收入水平相对应，中国的油价其实已经超过了这些国家，因为这些发达国家的人均收入水平数倍于中国，但油价和中国相比不会超过一倍。
     那么，中国是否可以实行美国的低油价政策？通常而言，原油进口依存度高的国家，通常都会设置较高的税率来限制消费，尤其是上世纪70年代的石油 危机后，欧洲和日本开始推行高消费税率，既减少对石油的依赖程度，同时又可以实现节能减排。自1973年第一次石油危机爆发以来，欧洲和日本的经济快速增 长，但是石油年消费量却大幅下降，其中较高的石油消费税功不可没。
     美国的原油进口依存度高达54%，但是为何选择了一条和欧洲、日本不同的道路，实行较低的油价？其中一个很重要的原因在于，美国政府耗费了大量 纳税人的金钱，在全球不遗余力地维护美国的石油利益，对于美国民众而言，在付出了大量金钱甚至生命的代价之后，如果得到的回报只是在国内消费高价油，那 么，美国在海外为石油利益采取的各种措施包括军事行动等，就无法得到纳税人的支持。所以，美国实施低油价政策，很大程度上是对纳税人的回报，如果算上为维 护石油利益在海外的巨额付出，美国也很难算得上是一个低油价国家。以此来看，除了美国之外，全球没有第二个国家可以效仿美国的低油价政策。
     对于中国而言，无论是美国的低油价政策，还是欧洲的高油价政策，都不适合中国国情。低油价政策对于中国的弊端在于，中国还处于工业化和城市化的 快速发展阶段，对于石油有着极大的需求。尤其是进入21世纪以来，随着我国经济快速发展，由于中国的经济增长方式较为粗放，单位GDP能耗远远超过发达国 家，经济发展对于石油的消耗量相当惊人，我国成品油消费量从2000年的1.1亿吨上升到2.43亿吨，年均增幅7.5%，石油对外依存度由2000年的 30%上升至2011年的56%。
     如果我国实行低油价政策，则相当于变相鼓励石油消费，随着我国经济规模越来越大，已经成为全球第二大经济体，而且经济的快速增长还将持续较长时间，未来对外石油需求和依存度还将不断上升，通过价格手段可以合理引导消费，减轻中国经济对于海外石油的过度依赖。
     欧洲和日本为代表的高油价政策同样也不适合中国，这会在源头上引发通货膨胀，而通货膨胀一直是中国经济的大敌，连猪肉涨价都可以在国内引发一场通货膨胀，高油价的冲击力也就可以想象。所以，在可持续发展和通货膨胀之间，中国的油价只能在平衡木上艰难行走。
     艰难的平衡
     我国的成品油定价机制历经多次改革，从过去的完全行政定价逐步向市场化过渡。目前的价格形成机制是2008年12月国务院颁布的《成品油价税费 改革方案》，并依照发改委于2009年5月发布的《石油价格管理办法(试行)》做进一步调整后的方案。应该说，相比过去的完全行政定价，目前的价格形成机 制已有进步，但是因为仍然属于半行政和半市场化的状态，所以依然存在不少问题。
     目前成品油定价机制的弊端在于，既非完全的行政化，又非完全的市场化，所以往往导致价格主管部门两头不讨好，无论是上游石油企业，还是下游消费 者，最终对油价都不满意。当国际市场原油价格下跌之后，如果发改委没有及时下调国内油价，社会公众就会指责发改委偏袒“两桶油”；如果国际市场原油价格上 涨，而发改委没有及时上调国内油价，“两桶油”就会借垄断力量在市场上制造油荒，轻则影响社会公众的出行便利，重则影响正常的经济生产活动。
     作为价格主管部门，发改委一直为平衡各方利益而疲于应付。以本次调价来看，尽管很多社会公众在抱怨油价上涨过快，但在发改委看来，此次油价上调 幅度其实还不够大，政府控制了油价上调的幅度，并且延后了油价上调的时间。从绝对数量来看，本次调价600元/吨的涨幅百分比来看，2009年的几次涨幅 均超过此次，按照此次提价600元来计算，汽油的涨幅约为7%，柴油涨幅约为7.8%，2009年的几次油价上调幅度分别为8%和10%左右。
     根据现行成品油价格形成机制，当国际市场原油连续22个工作日移动平均价格变化超过4%时，可相应调整国内成品油价格。自从今年2月8日上调成 品油价格之后，国际市场油价继续大幅上涨，目前涨幅已经超过10%，发改委有关负责人表示，如果完全和国际油价涨幅接轨，这次国内成品油价格应该上涨 700元/吨，而不是600元。
     此次油价之所以上涨600元而不是700元，主要还是为了尽量平衡各方利益，避免油价过快上涨带来更大的冲击，其政策依据来自2009年出台的 《石油价格管理办法》，当国际市场原油价格低于每桶80美元时，国内成品油价格按正常加工利润率计算；高于每桶80美元时，开始扣减加工利润率，直至按加 工零利润计算成品油价格；高于每桶130美元时，按照兼顾生产者、消费者利益，保持国民经济平稳运行的原则，采取适当财税政策保证成品油生产和供应，汽、 柴油价格原则上不提或少提。也就是说，当原油价格在80美元以下时，以中石油和中石化为代表的炼化企业拥有最好的加工利润，而目前国际原油价格在80美元 至130美元之间，对于国内石油炼化企业，现有的成品油价格意味着加工利润其实已经被扣减，如果将来国际原油价格上涨到130美元以上，国内成品油价格虽 然会跟随上涨，但上涨幅度将不包括炼化企业的加工利润。
     尽管政策似乎倾向于保护消费者，但问题的关键在于石油企业的成本并不公开透明，如果原油全部从国外进口，那么石油企业的成本比较透明，但由于我 国还有将近一半的原油属于国产，所以石油企业的成本的加工利润也就很难测算，除非石油企业自己公开披露。所以，此次油价上调之后，发改委虽然表示已经控制 了价格涨幅，但公众对此也并不领情。但对于“两桶油”而言，目前的成品油价格似乎也的确很难保证其炼化业务的利润，从股市的反应来看，发改委宣布油价上调 之后，中石油和中国石化的A股股价不涨反跌，显示出市场并没有将此理解为“两桶油”的利好。如果按照国际投行的测算，成品油价格需要再上调每吨400元， 国内石油公司的炼化业务才能实现盈利。按照“两桶油”的业绩报告，中石油与中石化去年前三季度炼油业务分别亏损415亿元和231亿元，不过，如果算上原 油开采销售等其他业务，这两家公司在去年三季度依然盈利407亿元和214亿元。
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